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李克强力排众议 设立上海自贸区
2013-09-10

 

上海关于设立自贸区的探索,历时已久。

2010年11月,《中国经济周刊》对此曾进行过相关报道:早在2009年,中国生产力促进中心协会起草了一篇题为《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》的文章,报给了时任总理温家宝。温家宝非常关心,亲自批示将“自由贸易区”改为“自由贸易园区”,并请国家发改委等有关部门联合组织、调研。次年11月,国家发改委、国务院发展研究中心等部门对上海浦东新区建设自由贸易园区进行实地调研。

“那个时候,专家们呼吁,在综合保税区的基础上逐步建立更加便利的自由贸易区。” 北京大学教授、中国区域经济研究中心主任杨开忠对《中国经济周刊》说。

当时,上海方面的相关负责人也较为乐观地告诉《中国经济周刊》,中央来上海调研,说明上海有机会进一步获得实质性的“先行先试政策”。

但在那之后,再未有获得“实质性进展”的进一步消息,直至2013年3月新一届政府上任。

3月末,李克强总理在上海外高桥保税区调研时明确表示,支持上海积极探索,在现有综合保税区基础上,研究如何试点先行,建立一个自贸区,进一步扩大开放,推动完善开放型经济体制。

李克强认为,中国走到了这一步,就该选择一个新的开放试点。而上海完全有条件、有基础试验这件事。

此后,上海推进建立自贸区的步伐明显加快。不过,这个过程并不是一帆风顺。

在媒体的公开报道中,上海的自贸区计划曾招致多部门反对。在方案征求意见阶段,多部门亦提出了许多不同意见。李克强最后力排众议,终使自贸区方案获批。在《中国经济周刊》的采访中,多位受访者证实了这种说法。

“的确,在这个过程中,有不同声音。主要是大家对中国未来的经济形势、整个国家未来面临的挑战、产生经济危机的潜在风险,以及这个国家目前的专业监管能力等等的判断并不一致。但是,什么都等万事俱备也不太可能。” 杨开忠认为,从长远来看,中国确实应该更加开放。

在杨开忠看来,新一届政府的经济政策主要内容应有三点:一是市场化改革;二是打造中国经济的升级版;三是促进中国的崛起,提高中国在东亚经济和世界经济中的地位和作用。

杨开忠认为,开辟自由贸易区,对中国经济的发展意义重大。

提高开放层次和水平,与国际接轨

地方和部委之间的争论焦点在哪里?

“金融开放、负面清单式的外资管理、给予准入前国民待遇等等这些问题都很敏感。”根据邢厚媛的分析,一方面,我们国内的相关行业能不能经受得住冲击,这是主管部门必须要考虑的风险问题。另一方面,这种开放式的给予外资更多自由和便利的新管理模式也在考验政府的管理能力。“基于风险的考虑产生争议,是正常的。”

国家发改委学术委员会秘书长张燕生认为,在这些敏感问题上,上下应该要取得共识。所有的中央部委实际上承担的是国家改革开放的重任,地方与部委之间既有矛盾,又有共同的责任,一些部门的反对有其合理性。“他们反对的不是开放的尺度问题,而是,上海究竟有没有想明白要做什么。是沿着1978年以来35年的老路走一小步,还是探索新35年高标准改革、高标准开放和高标准发展的新模式而向前迈出一大步?”他相信是后者。

邢厚媛说:“从全局的角度,我们确实需要一块试验田,探索通过改革和开放给我们新的经济增长带来活力的路径。”

因此,监管是必要的。

张汉林提醒说,必须要建立一个对资金、资本进出的良好的监管体系。“不能失去监管,这是最重要的。”

“但监管到什么程度,这是个问题。”王晓红认为,发达国家开放了这么多年也没乱,中国不必过于担心。中国不提高国际化水平就没有前途,中国的当务之急是提高开放的层次和水平,包括体制、机制、法制等方面进一步与国际接轨。

“着眼于全国新一轮的改革开放”

从全球经济的大形势来看,自贸区的设立可谓是意义重大。

邢厚媛向《中国经济周刊》分析了更为客观、复杂的全球大背景:当前的经济全球化虽然在发展,但多边贸易体制遇到很多障碍和困难,多哈谈判没有取得新的突破,区域贸易协定则在加强,特别是由美国推动的跨太平洋[-0.58% 资金 研报]伙伴关系协议(TPP)谈判中,中国有被边缘化的危险。与此同时,发展中国家在利用外资方面的政策竞争在加剧,一些国家的成本要素优势逐渐显现,而中国的优势在下降,资本向外转移已经出现苗头。

从国内看,绝对优势在下降的同时,政府的管理效率在停滞。沿海方面该用的政策都用完了,这些政策在向中西部地区推进之后,东部地区的吸引力在下降,缺乏新的增长点。大家都意识到,原来的模式不可持续,可新的模式在哪里?靠什么?大家都说靠创新,但是创新要有动力,要有相应的政策环境,这些也都不足。

“此背景下,中国必须要推动新一轮的改革和开放,立足于综合优势,向改革要效益。”邢厚媛说,基于这样的国际、国内环境,中国需要一次新的像改革开放初期那样的顶层设计和推动力。这个推动力仍要回到对外开放和对内改革上来。

“这个时候的中国急需回到改革开放初期那样如沐春风的市场活力。”在邢厚媛看来,中国所有以试点为基础的对外开放战略和步骤,都要放到这个大环境里来考虑。“上海自贸区的试验与我们下一轮扩大区域开放,提升开放水平,推进政府管理体制改革是一体化的。”

但自贸区所涉及的开放究竟到什么程度,底线在哪里?王晓红认为:“步子肯定要迈得更大,在改革改不动的时候,用开放来促进改革,用开放型经济产生的新的经验和模式,倒逼国内的改革。”

这是我们曾经用过的经验。但现在所面临的挑战显然更严峻。

“新一届政府所面临的挑战,是高标准的改革、高标准的开放、高标准的发展。上海自由贸易区是一个迎战的试点。” 张燕生向《中国经济周刊》解释说,“在这28.78平方公里的试验区,金融的开放、投资的开放、服务业的开放乃至整个市场体制的发展方向都要是高标准的。”这是上海自贸区必须承载的重任。

“上海自贸区的建设,必须要着眼于全国的发展、着眼于全国新一轮的改革开放。”隆国强表示,这是为什么取名为“中国(上海)自由贸易试验区”,而非“上海自由贸易试验区”的原因。

为什么是上海?

受访者回答说:当然是上海。

上世纪90年代初,站在黄浦江边的邓小平不无遗憾地表示,设立第一批特区的时候没有考虑上海是一个失误。

张燕生给出的解释是:“上海是中国的龙头,当然要走在中国的最前头。”

杨开忠分析:“这与上海在我们国家的经济地位、金融地位、贸易地位息息相关。而且,上海拥有庞大的长三角经济腹地。”

上海有很好的底色。1990年初,借着浦东的开发,上海成为了中国举足轻重的经济重地。2010年以后,中央陆续批复上海为国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心和国际物流中心(即“四个中心”)。

然而,近几年,上海经济一路下滑。2011年,上海GDP增速为8.2%,全国倒数第二;2012年增速为7.5%,位居全国末位。究其原因,有大环境的影响,也部分源自对落后产能的主动淘汰。

增长放缓的上海一直在寻找新的增长动力。“四个中心”曾被视为重要的政策红利支持,但一直缺乏一个可以承接政策创新的载体,自贸区于是被寄予了厚望。

邢厚媛告诉《中国经济周刊》,在陷入了长久的增长乏力之后,对上海扩大开放、深化改革的声音其实一直存在。“最早在浦东开发时就有关于深化金融改革、设立离岸金融中心的说法;而在虹桥周边搞更加开放的自由贸易功能区的探索也一直没有停止。在上届政府任期的十年内,乃至上上届政府都提到过。”

邢厚媛认为,新一届政府能够在十八大之后把上海自贸区的设想加快推进,并演变成现实,实属众望所归。“这是很多人的智慧经过长期思考形成的结果。”

在批复方案的国务院常务会议上,李克强指出,设立上海自贸区将是本届政府打造中国经济升级版的重要举措。

在王晓红看来,自贸区的建立将有助于上海发挥其在全国经济发展乃至世界经济发展中的职能。“这对整个长三角的产业转型升级,尤其是服务业的国际化将有非常大的带动作用。”她分析,中国服务业的开放明显滞后,此次服务贸易的开放成为自贸区产业开放的重点,这将使中国未来在国际高端分工地位上占很大的优势。

上海身后的争夺战

在上海之后,天津和广东都在力争第二个“自贸区”。

天津方面透露,具体方案已经上报国务院。而广东省省长朱小丹亦向媒体证实,广东省政府给国务院的请示已经正式上报,南沙、前海、横琴将申请设立国家自由贸易区,并将其定位为“粤港澳自由贸易区”。

谁将成为继上海之后的第二个自贸区,仍是未知数。“但无论是天津还是珠江三角洲的申请都肯定会成功,只是时间的问题。”杨开忠说。

在杨开忠看来,“自贸区绝不止上海一个,也不会仅限于沿海,在内陆以及边疆地区均可考虑。”从区域布局上看,除上海之外,环渤海地区的天津、珠三角的广州、海西经济区的厦门,都可考虑设立。同时,根据发达国家的经验,促进区域的协调发展,也可在相对落后的地区,逐步考虑、规划一些自由贸易区,“例如重庆已成为内陆非常重要的贸易口岸,开辟自由贸易区在未来也是有可能的”。

事实上,杨开忠所提及的这些地区都向中央表达了强烈意愿。早在2005年,上海、深圳、天津、成渝地区等地都曾向国务院及各部委提交了关于保税区转型自由贸易(园)区的建议。之后,国家发改委、国务院发展研究中心先后多次到这些地区进行调研。

最终,上海拔得头筹。

“李克强总理两次到上海都讲到,上海要率先推进和实行,至于何时将这些改革的红利分享到其他地方,那只是时间问题。”邢厚媛说,“打造对外开放新高地的探索,一个肯定不够。但究竟需要几个,如何安排,中央一定会统筹考虑。”

王晓红建议,“不仅要在发达地区探索自由贸易园区的模式,还要探讨欠发达地区如何通过开放来促进经济水平的快速发展和提升。”例如,针对中缅印孟经济走廊,在边境地区云南保山设立一个自由贸易园区。

隆国强指出:“在全国设立园区不能一刀切,每个地区设立的园区也不能照搬照抄。每个地方要从各自的实际情况出发,从省情、区情以及各个地区不同的比较优势、各自所处的发展阶段,以及在国家发展中的地位等角度出发,细化和设计政策。我们现在需要做的非常重要的一件事,就是从全局的高度来设计不同地方的不同试验园区。”

其实不只是内地的城市,上海自贸区获批的消息出来之后,香港也倍感压力。香港《南华早报》这样表达了港人的担忧,上海这一自由港将成为推动跨国商品和资本自由流动这一重要政策改革的“试验田”,这可能会令香港对中国经济的传统贡献黯然失色。

作为全球最大的自由贸易港,香港越来越依赖于中国内地的消费。香港人担心,上海自贸区的设立,或将削弱香港的优势。

“当然会对香港带来一些挑战,这是必然的。”杨开忠说,“从长远来看,上海的优势会逐步显现出来。但香港与上海毕竟各有其腹地和特色,相互之间有竞争,也会有协同。”

不过,张汉林认为,于香港而言,比担忧更实在的是做好自己。“香港是一个自由港,比上海自贸区的20多平方公里大太多,香港需要的是做好自己,而不是担心上海。”

对香港来说,密切和广东的合作,是一条出路。而毗邻香港,也始终是广东的优势,国际上的许多投资途经香港进入内地。因此,其申报的自贸区也最终定位为“粤港澳自由贸易区”,广东方面认为,这将使其获批的可能性大大增加。

 
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